“公地悲剧”的现实挽救者
――由浙江省首例环保公益诉讼案件引发的反思
浙江省嘉兴市海宁市人民法院 金 逸
二○一二年五月二十日
作者简介：
金逸，女，1985年6月出生，汉族，2011年毕业于重庆市西南政法大学经济法系，现任海宁市人民法院行政庭法官助理。
联系电话：0573-87017121，手机：18857366061，E-mail:334217714@qq.com。
论文独创性声明
本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。
作者签名： 日期：
编号：
“公地悲剧”的现实挽救者
――由浙江省首例环保公益诉讼案件引发的反思
[摘要]： 2011年11月30日下午，浙江省平湖市人民法院公开开庭审理了平湖检察院诉嘉兴市绿谊环保服务有限公司等5被告的环境污染责任纠纷案，该案最后已以双方当事人达成和解协议而结案，这是浙江省首例由检察院提起的环境保护公益诉讼案。同时，更多的环境公益诉讼案件正在进入公众视野。环境公益诉讼作为解决环境侵权的程序性法律标志着中国的环境问题保护走出了具有里程碑意义的一步，是立法和司法对社会发展的反馈和保障。但解决环境问题的法律对策是一个多目标协调的综合体。不仅要有程序法的诉讼管道，更要以实体法作为“源泉”，方能渊源长流。本文作者将应用经济学中的一个经典案例“公地的悲剧”,从其产生的实体法根源――环境权模糊入手，就两种主流的挽救“公地悲剧”的实体法观点----建立环境产权和设置公民普遍环境权进行可行性对比，并在此基础上提出自己的观点: 通过立法，在赋予公民普遍环境权的实体法基础上，以环境公益诉讼制度作为有力的程序保障措施。笔者认为这一条道路符合我国现阶段的国情和社会发展需要，具有付诸实践的可行性和有效遏制“公地悲剧”的可期待性，对推动中国公益法制的发展起到积极的促进作用。（全文共9960字）
[关键词] 公地悲剧；环境产权；公民普遍环境权；环境公益诉讼
一、引言
“公地悲剧”来源于上个世纪六十年代加勒特·哈丁写过的一篇著名的论文《公地的悲剧》。在这篇文章中，哈丁举了一个外国社会学者所做过的有趣的实验：即取一块草地，草地被划分成几块分给牧羊人，但在中间留下一块作为公共用地，每个牧羊人都可以自由使用。结果，一年下来，被划分给个人的草地被有计划和节制地使用，而作为公共用地的草地却因为过度放牧而寸草不生。试验证明了古希腊哲人亚里斯多德的断言：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务”。在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。这种侵害绝不仅仅局限在经济利益的丧失，更大的危机来源于人类生存环境的恶化，资源的无尽流失，人类可持续发展目标的破灭。
二、“公地悲剧”产生在实体法上的根源
环境作为人类生存和发展所必不可少的条件和物质基础，首先表现为一种自然的物质的属性。在过去，一般都认为环境的经济属性与其生态的属性不会产生冲突，法律只需对其经济属性作出制度性安排就可以了，因此传统物权法往往仅关注环境的经济价值，而并未将环境资源的生态价值和其它非经济价值融入其概念以及制度之中，如此才导致了环境问题的产生。
当代随着工业的不可持续扩张，环境对经济的反噬作用日益剧烈，人们不得不意识到长期以来片面强调环境资源的经济属性而忽视其生态属性的做法，已造成了环境资源的经济性与生态性的剧烈冲突。于是便提出了物权法上的新理论――生态化的物权法，这种物权法理论整合物的经济价值与生态价值和其它非经济价值，并将环境保护义务纳入物的概念之中，提出：“所有权负有义务，于其行使应同时有益于公共福利”。在一定程度上对遏制环境状况的恶化起到积极作用。但物权本身所固有的所有权绝对属性和公地的国家公有属性之间不可调和的矛盾决定了其不可能解决“公地悲剧”的环境破坏问题。因为所有权作为一种自物权，是主体依法对自己的所有物享受的权利，任何人无权对与其无关的财产提出权利要求，倘若所有人的财产范围内的环境遭到侵害，可以通过请求停止侵害，排除妨碍，赔偿损失等手段获得司法上的救济。在这样的所有权理论下，国家所有（全民所有）的公地无疑陷入了极其尴尬的境地，公民提出的环境保护的要求只会针对处于自己或他人完全支配下的空间范围，而绝不会扩展到公地。因为公地是谁都可以使用的，从法律上说谁都是公地的所有人和请求权人（包括环境破坏者本人），“公地”的法律明晰与实际使用上的模糊导致了谁都乐于从没有明确请求权人的公地中受益。当“公地”遭受掠夺时，没有明确的所有者及时地诉诸法律追回损失，直到生态灾难无从挽回。因此，实际产权不清状况下出现的使用公地的人众多，保护它的人稀少的现象必然导致“公地悲剧”的发生。
三、解决“公地悲剧”问题的法学理论探讨
（一）国内外学者对于解决“公地悲剧”问题的主导倾向方案
由以上分析可知，“公地悲剧”主要是由产权不明以及由此导致的环境破坏后诉讼主体不明所引起的，因此国内外环境法专家基本形成了两种解决公地悲剧的方案。
方案一：将环境问题落实为个人财产权益保护问题――建立完善的环境产权制度。将公地分解为私人财产，通过超载放牧会造成经营者的边际成本和平均成本快速上升的机制，将公地悲剧中的环境外部负效应内部化为个人成本，促使其他人监督和反对破坏者的违规行为，以达到从根本上遏制公地悲剧的目的。
方案二：在保持现有的“公地”国家（全民）所有制下，通过立法将环境权纳入公民基本人权和财产权的范畴，赋予每个公民普遍环境权，并以此为理论基础，构建以环境公益诉讼制度为核心的程序设计，确实实现遏制“公地悲剧”。公民普遍环境权是指全体公民具有对良好环境的共享权和合理开发利用环境资源的权利，以及有效参与国家环境管理和决策的权利。1972年《人类环境宣言》的发布表明，环境权作为公民的一项基本权利已经为世界所接受。
（二）对“建立环境产权制度”方案进行理论分析
1.建立“环境产权制度”的理论可行性
从长远来看，建立完善的环境产权制度是治标治本的有效方案，因为市场经济运行的制度基础是产权明晰，建立完善的环境产权制度，在此基础上才能形成不同产权之间的商品和劳务的生产与交换。而国家所有的公有制下，资源所有权公共性与经营权私利性的组合结构，构建了“人所共有，其实无人所有”的实际环境产权主体空缺的状态，形成了公有产权的无责任体制。当公共土地上的资源遭受企业、个人掠夺时，常常没有一个具体、明确的所有者及时地诉诸法律，追回损失，再加上一些地方政府为了发展地方经济、建立政绩而不顾长远和全局利益，暗地支持对资源过度攫取，致使国有资源遭到无法挽回的巨大损失。更为悲哀的是，由于公有产权的性质，无人能够对资源的过度使用负法律责任，也无法追究法律责任。因此唯有通过法律产权和实际产权双明晰机制的作用，在经营者的成本核算中加入过度放牧带来的环境破坏成本，将“公地悲剧”所表现的外部负效应转化为经营者的内部成本，促使经营者在利益的驱动下自发地关心和保护环境，努力地使技术进步呈现出“可持续型”、“环保型”的发展态势，并带动一系列环保技术、生态产品等相关产业的发展，最终达到利己与利他、个人成本与社会成本、利益追求与环境保护的同一性。
2.建立环境产权制度的现实困难性
虽然环境产权制度有强大的理论支持，但倘若现实的考虑我国现有的所有权性质,具体国情,环境的社会公共性质以及法学理论基础和制度建立的长期性、曲折性，就可知道要在短期内完成公地所有权的转变,在我国建立起完善的环境产权制度,我们依然面临着巨大的挑战：
首先，在我国，尽管《物权法》已经出台，但是环境产权到目前为止仍然主要是一个经济学概念，缺乏法律支持的产权概念只能停留在理论探讨阶段，无实际制度保障。
其次，从我国的国情考察：一方面我国地域辽阔，自然资源分布极不平衡，要对自然资源进行明确的产权分割，难度极大。另一方面所有权的改变涉及的不仅仅是经济学或法学的问题,更多的恐怕是政治因素(包括国家主体、所有权性质等)这一敏感话题。虽然我认为对于公地所有权的转变不妨适用国有企业转制的形式――所有权和经营权分离,但国有企业改革的长期性、复杂性以及存在的种种现实问题表明：我们对公地改革的道路任重而道远。
最后，环境资源本身所具有的基本属性决定了单纯靠建立产权制度是无法遏制环境污染的。（1）环境资源是一种公共资源，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。环境资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。（2）环境污染的原因具有复杂性，常常是直接因素和间接因素共同作用的结果,同时对环境污染成因的调查中经常会牵涉到现代科技中一些超越现有知识极限的问题，由此导致污染发现的滞后性,使人们在责任主体的明确和承担方面无法做出准确的判断。（3）人类赖以生存的环境实质上是一个完整的系统。如长江水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，上下游、干支流的开发利用、治理互为影响，但市场经济下的产权制度，形成了实际上的分割管辖现象。地方政府为了发展地方经济、建立政绩而不顾长远和全局利益；经营者为了尽可能降低生产成本，导致以邻为壑、转嫁危机、推诿责任等因资源使用而产生的矛盾冲突时有发生。
综上所述，在我国建立完善的环境产权制度道路依然漫长,而生态环境治理的进程却刻不容缓,为此我们的法学家应该在将其作为一个长期的理想而不懈追求的同时，另寻一条可以及时遏止我国“公地悲剧”严重现状的解决途径。于是以公民普遍环境权为基础的环境公益诉讼自然纳入我们的视野范围。
四、环境公益诉讼制度的构建
环境公益诉讼作为解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护在环境问题上的紧迫需要。同时环境公益诉讼作为公益诉讼的一个子概念，是近年来我国法学界热点问题—经济公益诉讼模式中的一种，它的构建不仅极大促进我国环境治理和保护的步伐，同时必将为经济法领域其它具有极强社会性和公共利益保护性质的公益危险，如国有资产流失，消费者权益损害等的法律救济提供可供参考的诉讼实践模式。
（一）环境公益诉讼的概念性质和特征
1.环境公益诉讼的概念
环境公益诉讼是指当环境作为一种公共利益遭受侵害或有侵害的危险时，任何公民、法人和其他组织、特定的国家机关都可以根据法律法规的授权，对违反环境法律规范、侵犯社会生态环境利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任，以处理违法行为的诉讼活动。
2. 环境公益诉讼的性质和特征
（1）环境公益诉讼作为公益诉讼的子概念，其具有公益诉讼的一般性质。即：公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一个以诉讼目的为界定基准的概念，旨在描述检察机关、公益性团体或个人所进行的具有公益性质的诉讼活动。其目的是维护国家利益、社会秩序、不特定的公民以及特定的多数公民的人身健康和财产安全。
（2）环境公益诉讼的原告具有特殊性。环境公益诉讼不要求原告与本案有直接的利害关系，原告在自身利益未受直接侵害的情况下，也可就公共利益提起环境公益诉讼。因此环境公益诉讼应当是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权（如《中华人民共和国环境保护法》第六条），对侵害国家和社会环境权益的行为，有权向法院起诉，由法院依法追究违法者法律责任的行为规范。
（3）环境公益诉讼涉及的利益范围广，波及的范围有区域化、功能化的特点，因此，法院在权衡各方利益之下所做的重新分配社会有限资源和利益的判决，在某种意义上将影响环境和地区经济制度的建设、政府职能的健全和不法行政的制裁，而不仅仅是个案的救济。正如《中国公益诉讼网》主编李刚博士所说：“纠正广泛的不公平或者说一种广泛的侵权或者是促使政府完善的某方面的政策，这恰恰是我们所认为的公益诉讼所要实现的目标”。
（4）环境公益诉讼成立的前提具有特殊性。环境公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但存在损害发生的可能。
(二) 构建环境公益诉讼的实体法基础—环境权
环境权的提出为环境公益诉讼提供了诉权基础。环境权概念始于上个世纪60年代。联大1966年决议并于1971年召开的斯德哥尔摩人类环境会议通过了《人类环境宣言》，该《宣言》第一条庄严宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境庄严的责任。”环境权作为一项权利逐步在世界范围内蔓延并得到广泛接受。
环境权作为最基本的环境法律权利，是一种对世权、基本人权，它涵盖了个人、单位、国家及全人类所享有的环境权利。虽然当前我国尚未将“环境权”概念正式纳入立法框架下,但从在理论上基本形成以下几点共识: 第一,环境权属宪法位阶：《中华人民共和国宪法》第 2 条规定“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第 9 条规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。”第 26 条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。宪法体现了人民主权，依法治国、保护环境的理念。而这些理念正反映了人民有管理国家和社会事务、参与环境管理的权利。第二，环境权是实体权,“实体法权利必须以切实有效的诉讼手段为依托，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终能获得司法上的救济，环境权也不例外”。第三，环境权属于社会发展权。环境权作为可持续发展的核心之一，强调当代人类应当在行使利用自己赖以生存、发展的自然条件的权利时，要为后代人留下不遭污染和破坏的环境，人类行为应与自然协调一致。环境权的这一属性对传统的以当代人为本位的法律思想、法律观念、价值取向以及司法救济的立法倾向提出了质疑，一种崭新的符合可持续发展的法律思想——生态主义,法律观念——生态本位,法律价值取向——当代人与后代人、人与自然,司法救济——利益衡量成为法制社会化发展的新趋向。所以，环境权除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，由于环境权作为社会公共性权利往往并没有直接的代表人和请求人，因此，必须赋予社会成员包括公民、企事业单位和社会团体为环境公益提起诉讼的权利，这就是构建环境公益诉讼制度最主要的法理基础。
（三）建立环境公益诉讼制度的现实可行性
与建立环境产权制度的长期性和复杂性相比，构建环境公益诉讼具有在相对较短的时期内发挥环境保护功效的可行性。
1.从环境侵权案件的性质考察。第一，环境的自然属性决定了环境侵权受害主体的广泛性、混同性，危害程度的链条式发展性，损害后果的反复性、潜在性、滞后性和延时性；第二，环境侵权的加害方往往是具有雄厚经济和政治实力的企业、政府，加害方与受害方之间的不平等、不对等性决定了仅仅依靠单个诉讼主体的努力，显然难以对抗强大的被告。而环境公益诉讼的特点是超越了个人利益的代表，其倡导寻求法律的改变或者适用，从而影响全社会。环境公益诉讼一旦胜诉，就会放大它的利益，受益的就不是一个个体，而可能是使一个群体的权益得到保障；即使出现了败诉也有价值，因为它将公益诉讼的平等理念与法律意识向社会传播，使人们看到被诉行为是违反宪法或其他法律的，能够促使政府或利益集团去调整他们的政策和利益取向，同时让老百姓提高了维权意识。
2．利益竞合原则的作用。公民的私益和公益是相互联系的，私益涉及的是公民的微观利益，公益保障的是全体公民的宏观利益，两者互为促进。没有了私益保护机制，保障公益就很难谈得上；同样，缺乏公益保护机制，也不利于私益的保障。公民作为国家主人，有权利也有义务维护国家利益和社会利益。同时，国家、社会和个人（或组织）的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵害国家和社会公共利益，必然有个体利益受到损害。因此，维护国家利益、社会公共利益实际上是维护个体利益。如果一个诉讼是出于维护公益的目的而提起的，既实现了公共利益，同时也满足了当事人的愿望，这样的诉讼必然会激发广大公民积极参与的兴趣，推动公益诉讼的发展。
3.环境公益诉讼制度有其存续的现实土壤。环境问题的日趋严重与传统法律应对不足的矛盾要求建立环境公益诉讼制度。随着我国经济建设的迅速发展，市场经济的观念深入人心，一些单位、个人在高额利润的驱动下，在生产开发资源的过程中，以牺牲环境为代价而图一时之利；一些环境管理部门抱着狭隘的地方保护观念，对当地的环境问题视而不见、放任自流，在有的地方还出现了权钱交易的做法。面对这些情况的出现，传统的法律出现了应对不足，调整不能的现象。因此，越来越多的人呼吁建立环境公益诉讼制度，防止环境问题的发生或进一步恶化，这为公益诉讼的确立提供了广大的群众舆论基础。同时，国内环境法众多学者也对公益诉讼问题进行深入的学术讨论和理论分析，为公益诉讼的确立提供了法学理论的支撑。而国家对该问题愈加重视的态度更让我们欣喜地见到了环境公益诉讼制度诞生的曙光。如2005年 “公益诉讼、人权保障与和谐社会”国际研讨会在苏州大学召开；2006年2月24日至26日，由国家环保总局宣教中心与美国律师协会亚洲法律项目委员会合作开展的“中美环境法制与公众参与培训项目”对于公益诉讼中的公众参与问题进行了深入的讨论等。而各级地方政府和相关部门，也就环境公益诉讼制度的践行出台了相关规定，以嘉兴为例，嘉兴市检察院和环保局于2010年联合出台《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，建立嘉兴市环境权益维护中心，在全省率先启动环境公益诉讼。
4.外国成熟的制度值得我们借鉴。美国等西方国家对于公益诉讼的构建已被实践证明了其制度设计的先进性。印度借鉴英美的公益诉讼实践，通过公众利益诉讼的创制来对社会地位低下的阶层提供分配公正和推行公共政策，使公益诉讼发展到了一个新的高度，此外还有日本的客观诉讼、法国的越权之诉等成功模板。外国关于该制度的成熟理论与立法技术，无疑应成为我国立法的参考对象。
（四）建立环境公益诉讼制度之建议
虽然环境公益诉讼以环境权作为实体法支撑,并具有存在的现实可行性,但要形成完整规范的制度构架，依然面临诸多与现行体制相冲突的问题，只有解决了这些问题，公益诉讼才能真正发挥作用，公地的悲剧才能得到遏制。
1.诉讼主体扩大化
(1)承认非直接利害关系人的环境诉讼起诉权。环境侵权案件往往没有直接利害关系人,而我国现行的民事和行政诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，这种立法模式必然导致国家、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化公众维护公共利益参与环境事务的积极性。既然公益诉讼是为保护国家环境权益和社会公共环境权益而设置的制度，就应当体现其社会性、公共性，公民作为国家的主人，是“公地“的享有者，理应允许广泛的能代表不同层次利益的法律主体进行公益诉讼，不应有所限制。可喜的是，十一届全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案首次明确增加了公益诉讼制度，规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。尽管草案仅对公益诉讼作了原则性规定，尚缺乏实务操作性，还有待时机成熟时作进一步的细化和完善，但其意味着我国公益诉讼的大门正在逐步敞开。
(2)考虑到公民个人在诉讼中承担相关诉讼费用和举证责任的能力较弱，因此可以效仿美国实行“集团诉讼”，集团力量雄厚，态度一般比较强硬，有能力与行政机关周旋，并且可以造成很大的社会影响。2009年7月，因江苏江阴港集装箱公司在作业过程中随意排放、冲刷铁矿石粉尘造成污染，中华环保联合会与周边居民共同提起环境公益诉讼，标志着我国首例由环保社团作为原告主体的环境民事公益诉讼全面启动，后该案以调解结案；2010年11月，因贵州一造纸厂排放污水，中华环保联合会又与当地的社团组织——贵阳公众环境教育中心共同向法院提起环境公益诉讼并胜诉。2011年8月14日，云南省曲靖市陆良县发生铬渣污染，环保组织自然之友、重庆市绿色志愿者联合会与曲靖市当地环保局三方作为共同原告向法院提起公益诉讼，这是首例由“草根组织”提起公益诉讼并获立案的案件。公益性组织（如中华环保联合会、消费者协会、动物保护组织等）是环境公益诉讼的积极推动者，对于他们的诉讼主体地位应该给予特别保护。
(3)确定在适当的时候国家公权力应该成为公益诉讼的首要主体。首先，对环境保护工作实施统一监督管理的政府环保部门有责任、有义务对侵害国家利益、公共利益的环境污染和生态破坏行为提起公益诉讼。其次，检察机关也应成为适格的诉讼主体，它作为国家强制力的代表，相对个人、小集体而言，收集证据和抗干扰能力自不待言。因此在必要的时候，应允许检察院依申请与其他公益诉讼人共同完成诉讼，或者依职权自行介入公益诉讼中。
2.继续完善公民环境权，设置确实有效的公民知情权、参与权和监督权。公众作为环境行政部门和污染企业的第三者，有最广泛的发言权。必须强调公民的知情权应该包括对政府环境决策，政府和民间共同开发经济的决策，政府默许下的经营者的经营活动对环境的影响的知情权；通过听证会、环境影响公众评估机制等，对公民的环境知情权赋予现实的参与权作为保障；完善公众监督机制，防止环境公益诉讼中的政府不作为行为和“地方保护”主义。法律在赋予环保部门、检察机关依法行使保护国家和社会公共环境权益的民事起诉权的同时，应注意到当行政部门出现行政不作为现象后，公民有权就行政不作为向法院提起环境行政公益诉讼,公共作为对环境权益受到侵害后进行补救的重要途径。
3.构建鼓励诉讼的机制。
（1）诉讼费用承担原则。为了追求公益诉讼的价值，诉讼费的分配必须起到鼓励公益诉讼的效用。传统诉讼法所遵循的“败诉方负担原则”，会阻却公众参与公益诉讼的热情。因此公益诉讼必须改革传统的诉讼费用承担原则。民事公益诉讼案件的原告可以申请免收法院费用。只要符合公益诉讼的条件，法院就应当在立案时免收法院费用。公益诉讼人胜诉后其法院费用和律师费用自然转嫁给被告。倘若公益诉讼人是基于善意而提起公益诉讼，即便最后败诉，法院也应该免去他的诉讼费用。同时，可以由国家或者公益性社会组织出面设立“公益诉讼基金会”，政府拨款、社会捐助、追缴侵害公众利益的行业、部门、组织的非法收入或对其所进行的罚款，均可作为基金来源，用以奖励和支持民众进行公益诉讼。
（2）环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。我国现行三大诉讼均有关于诉讼时效的规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利，但在《民法通则》的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼作为保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，理应不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。
（3）实行举证责任倒置。公众提起环境公益诉讼主要起因是环境污染公害，如按“谁主张，谁举证”的分担原则，众多的公害受害者就难以得到真正的司法保护。首先，公害案件的受害人由于受到科技、文化水平的限制，缺乏收集证据的技术手段，再加上环境侵权发生危害的复杂性，持续性和滞后性，使原告方对侵权人的主观过错、行为违法性、行为和结果之间的因果关系等事实很难或根本不可能举证。其次，环境侵权的加害方往往是政府或者企业，受害人则多处于弱势地位，收集证据的能力较弱。采用举证责任倒置，即原告只要对自己主张的因果关系的盖然性举证证明就算是完成了举证，有利于缓和诉讼风险和成本的分担，提高原告胜诉的机率，促进公众的环境维权意识。
(4)实行奖励措施。国家对于公益诉讼人胜诉的案件应该给予一定的物质奖励，以鼓励广大公民的公益精神。如美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励。
4.公众社会公益责任感的深化。公法的利益内容是公共性的，其力量源泉在于对公共利益的尊重，这是一种道义发动机制，动力来源主要依赖于人们的人类尊重、爱护、保护自然和环境的道德观以及社会公益责任感。因此必须加强社会主义道德观和环境法制的宣传，从而使保护环境的力量源泉植入万民的心中，使环境权的实现具有深厚的思想根源。
五、总结
解决环境问题的对策是一个多目标协调的综合体。既要真实地消除环境问题对生命健康的危害，又要权衡比较各种现有环境问题与潜在环境问题对社会福利损失的影响，还要考虑环境作为发展基础应具有持续性的问题。通过立法，在公有制前提下赋予公民普遍环境权，并从程序法上通过公益诉讼制度进行保障，这一条道路符合我国现阶段的国情和社会发展需要，具有付诸实践的可行性和有效遏制“公地悲剧”的可期待性，对推动中国公益法制的发展起到积极的促进作用。同时，环境公益诉讼制度也将成为日后环境产权制度下的一项有效的补充机制，共同促进我国环境保护事业的长远发展。