行政公益诉讼研究
——原告资格及诉讼类型化探讨
郭百顺
摘 要 ：如何确定原告资格是行政公益诉讼的核心问题,也是一个难点问题。本文通过对域外行政公益诉讼原告资格有关理论和实践考察、分析,提出我国行政公益诉讼的原告资格应赋予检察机关、社会团体和公民个人。
关键词：原告资格 启示 公益诉讼
引 言
2001年10月，东南大学教师施建辉、顾大松先生认为南京市紫金山上建成的观景台“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，将南京市规划局告上法庭，但最终法院基于诉讼主体资格不符而未受理这起诉讼。2003年2月，杭州律师金奎喜因西湖风景名胜区内兴建一所老年大学，试图将杭州市规划局告上法庭，但该案最终仍因不符合原告资格未予受理。目前，虽然学界对我国开放行政公益诉讼已基本达成共识，但是行政公益诉讼究竟应当由谁提起，谁具有原告资格，仍处于百家争鸣状态。鉴于此，笔者谈一下自己的看法，以期对我国行政公益诉讼制度的建立有所助益。
一、行政诉讼原告资格概要
根据《布莱克法律大辞典》的经典解释，“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益,”行政诉讼原告资格主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了何种条件可以请求法院保护其合法权益的问题,即谁可以启动行政诉讼程序。
在我国，学者们虽然对行政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度和侧重点不一样，但都认为原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。因为资格本身就是一种限定，一种条件，如果一国行政诉讼法对原告没有限制，也就不存在所谓的原告资格问题。
一般而言，行政诉讼的原告资格如下涵义。第一，原告资格是公民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为行政诉讼原告提起诉讼的资格；第二，原告资格用以表述哪些人具有行政诉讼的诉权，仅表明在行政争议发生后，具备原告资格的人将该争议诉至法院，法院不得将其拒绝；第三，原告资格从利益受到行政行为侵害时就已取得，是一种成为原告的可能性；它与原告的关系可概括为：具备行政诉讼的原告资格未必一定成为行政诉讼的原告，而能成为行政诉讼的原告必然具备行政诉讼的原告资格。
原告资格是行政诉讼的核心问题之一，原告资格的发展推动了行政诉讼制度的发展。可以说，建立真正意义上的行政公益诉讼，其主要内容和关键之处就在于原告资格认定标准的设定。虽然还会涉及到其他方面的配套制度，诸如举证责任、激励机制等，但放宽起诉资格，允许公众为了公益而向法院提起诉讼则是这一制度的核心。因此，原告资格标准的认定将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。
二、行政诉讼原告资格的拓展及社会价值
在产业革命之前，由于商品生产和交换都局限在较小的范围内，如果个人利益受到侵害，只需提起私益诉讼就可以实现对个人权利的保护以及微观的经济安全，进而实现社会经济安全保障和社会整体利益。因此，为了节约有限的诉讼资源并防止滥诉，各部门法一般对诉的主体资格作了严格限制，规定只有法律上的直接利害关系人才有资格提起诉讼。但是产业革命之后，随着现代社会的复杂化，单单一个行为就致使许多人蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统诉讼仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。面对这种情况，当今福利国家不得不采取相应措施在事前阻止侵害的发生来维护公共利益。而单纯依靠国家这一单个主体又远不能适应维护各种社会利益、恢复被破坏的社会秩序之需要，因此，多数国家放宽对原告资格的限制，广泛赋予利益关系人原告资格，借“私人检察官”等力量来补充国家力量的不足，而且也符合当代社会政府将越来越多的公共事务交由社会中介组织来完成的趋势。行政诉讼原告资格的拓展，不仅因应了现代社会经济生活及行政权发展的实践要求，而且有深刻的法理依据：
第一，原告资格的拓展符合“有权利必有救济”的法治主义原则要求。现代法律充满了权利。当今世界各国的宪法和法律中，权利性规范在内容上没有多大差别，然而不同国家的公民实际享有的权利却千差万别。这是因为权利的实现通常要受这样两个因素制约：一是事前的程序保障，二是事后的司法救济。虽然，作为国家权力有机组成部分的行政权本质上属于人民，维护并促进公民权益的发展是行政权的天职，然而，随着国家对社会生活的全面介入，在行政管理实践中公民权利遭受行政权的不法侵害实属难免。面对强大的行政权，若缺少完善的司法救济渠道，公民的权利是不能想象的。而在传统诉讼理念下，这种救济渠道至少是不畅通的。例如，假设政府机关不批准某公司排放有害气体，或不允许其用有毒物质作食品着色剂，在这种情况下，该公司明显具备与行政机关争讼的资格；但如果给与了许可，个人就很难获得向法庭申诉行政机关违法决定的机会，使自己应有的呼吸清新空气和享用纯净食品的法律权利受到侵害。一切法律都必须建立在维护社会整体利益同时使个别成员的利益也得到满足这一基础之上，因此，“近年来许多国家为纠正公共性不正当行为，倾向于同时赋予私人以提出诉讼的权利，不强调适格理论”。
第二，原告资格的拓展体现了现代民主法制的发展方向，符合参与行政的基本要求。从人民主权的角度观之，行政诉讼本身就是民主政治在某一领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过这一特定制度体现了一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告资格的赋予就是其民主权利的一个表现。事实上，随着世界民主法治进程的加速和公民参政意识的日益增强，人们越来越清楚地认识到在公民权利和国家权力的关系上，公民权利是源，国家权力来源于公民权利并为其服务，在整个国家权力运作的过程中，民众享有广泛的参与权。与此同时，二十世纪以来法律为适应团体主义日渐盛行的趋势亦由个人主义的权利本位观向团体主义的社会本位观转变。这种社会化的法律一方面要求消除绝对个人主义自由权利的弊端，另一方面要求国家担负起社会公众福利的责任，同时还赋予人民向国家请求保护其各种社会权益的权利。因此，当社会公共利益遭受损害，特别是因国家怠于行使职权造成公共利益受损或对于公共利益保护不力时，倘若个人或其他社会组织无法提起诉讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合权利意识日益高涨的公民权利要求。从这个意义上来说，原告资格的拓展反映了现代民主法制的发展方向。
第三，原告资格的拓展是依法行政原则的题中之义。行政权是国家权力中最具主动性且最易对公民造成侵害的权力。为防止权力被滥用，以权力来制约权力一直被看作监督和控制公权力的一个极其有效的手段，即便如此人们也从未否认过公民权利对公权力的制约作用。在一定意义上，权利对权力的监督和制约较之于权力对权力的监督和制约更有意义，因为国家机关并不是超脱于一切利害关系之外的，他们本身也组成了一个集团、一个阶层，他们相互之间也有直接的利害关系。一旦公共机构对公共利益做了错事而没有对任何具体个人做了错事，如果没有人有过问此事的资格，那它就可以无视法律而逍遥法外，这种结果会使法律成为一纸空文。……因此，法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。美国的判例亦表达了相似观点：“如果这种竞争人没有必需的原告资格，那么谁能够、谁愿意请求复审对申请人有利的行政判决呢？……那就可能对全体人民造成巨大的损害”。虽然权利对权力制约和监督的途径很多，如向有关国家机关举报，或由新闻媒体监督等，但唯有司法救济才是一种最根本、最重要的解决途径。法治的原理就是将社会的一切问题法律化，通过司法程序求得解决。
三、行政公益诉讼原告资格的域外考察及启示
随着西方普遍进入福利国家时代，社会行政、福利行政日益增多。为了切实保护行政相对人这部分利益、监督行政机关依法行使职权，越来越多的国家承认行政相对人基于公共利益而具有原告资格，且已形成比较完善的制度。
在美国，很早就有相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼和纳税人提起的禁令请求诉讼等类似行政公益诉讼的形式。但1940年以前，当事人的起诉资格是有严格限制的。申诉人只有在合法的财产权利受到侵害时才有起诉资格，否则即使当事人因行政行为违法受到事实上的巨大损害，也不具有原告资格。由于传统的司法模式越来越不适应现代行政和保护公益的需要，在1940年的桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会一案中，最高法院承认竞争者虽然没有受到合法权利的损害，但是实际上受到了损害，可以依法享有司法审查的起诉资格。三年以后，第二上诉法院在纽约州工业联合会（法人）诉伊克斯案件中，针对被告主张的原告没有起诉资格一说，发挥了“私人检察总长理论”。法院指出，为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，主张社会公益，从而赋予了私人基于维护公共利益的需要提起诉讼的权利。这种在判例基础上发展起来的所谓“私人检察总长”理论确立了美国行政公益诉讼的模式。为适应判例中原告资格限制越来越宽松的趋势，美国立法也相应地做出调整，70年代后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格，从而在各自调整范围内取消了传统法律关于起诉资格的障碍。
英国法律对公益的司法救济相对保守，但行政法关于救济手段的发展趋势也是向统一和宽大的起诉资格方面发展的。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察总长是原告，公民为告发人。私人原告（包括私人团体、组织）若以检察总长的名义提起诉讼，即检察总长把他的名字出借给私人原告，就可解决起诉资格问题。如果检察总长允许，就可以由私人原告提起诉讼，但目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。由此使得禁制令和宣告令这些基本上是用于捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。该程序的基础是国家利益，是为了普遍的公共利益而维护法律。
大陆法系国家有将行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼的传统。主观诉讼指为保护个人所有权的诉讼；其客观诉讼是指对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼，其出发点主要是维护国家和社会公共利益，对行政行为合法性进行监督和制约。作为行政法“母国”的法国很早就建立了行政公益诉讼制度。其越权之诉（属于客观诉讼）既不是全民之诉，也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起，它采取了一种折衷的作法：只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益。而且越权之诉着眼于保证行政行为的合法性，而不在于保护起诉人的主观法律权利，因而这是对事不对人的诉讼制度。仅在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。
在德国，公民可寻求行政诉讼救济的利益范围也由“法定权利”向事实上的利益延伸。以撤消之诉为例，虽然德国《行政法院法》规定原告须主张其权利因违法行政处分受到侵害始得提起行政诉讼，但这里所称的“权利”不仅指主观权利即法律上保护的利益，也包括宪法权利、习惯法上的权利和基于一般法则所生的不成文权利。这样，除了以主观公权之有无判断诉讼资格是否存在外，许多案例也系以宪法上的基本权利为据提起诉讼，实务上亦承认关系人可直接基于基本权之规定获得诉讼资格。当原告值得保护的个人利益被任意忽略或被认为属于基本权的权利受到严重侵害而不能忍受时，关系人即可提起行政诉讼。可见，原告资格并不以实体法上的权利为限，法律上值得保护的利益亦被纳人保护范围。
日本《行政案件诉讼法》将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。前两种是以保护国民的个人利益为目的的主观诉讼，后两种是以维护客观的法秩序为目的的客观诉讼。日本的“民众诉讼”即是行政公益诉讼的一种形态。由于传统理论认为公民由公益所得的间接利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”，并不认同公民个人可就其在公害事件中所受损害提起行政诉讼。但随社会公益侵害日趋恶化及行政权力在公共管理方面的不力，日本不得不就原告资格问题做出让步。“法律上被保护的利益说”基本成为学界通说，“值得保护的利益说”亦被一部分人接受。在判例上，最高裁判所所称的“法律上利益者”实指法律上被保护的利益，而下级法院则进一步发展出“值得保护的利益说”，大大扩充了实践中原告资格的范围。
可见，20世纪以来法治国家行政公益诉讼原告资格发生了很大变化，而且至少透视出这样一些带有规律性的东西：
（一）不再过度强调原告适格理论，适度扩大当事人资格，以促进私人和团体提起行政公益诉讼。各国对于公民、法人或其它社会组织基于维护公益需要提起行政诉讼虽然做了种种限制性规定，且宽泛不一，但是扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权利或利益直接受到行政行为影响的行政管理相对人，甚至任何人，均可依法享有提起行政诉讼的权利，成了现代行政法发展的最重要趋势之一。
（二）为谋求行政公益诉讼中原告资格的妥善解决，普遍强调行政诉讼中原告资格应与普通法上的诉因有所区别。实践中法院不再拘泥于法律权利原则，即原告必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害，而是采用事实上的损害标准，即原告只要提出其所要求审查的行政行为对其造成了经济上或非经济价值的损害，那么他就具有原告资格。
（三）原告资格拓展的同时也规定了相应的限制性措施。目的是为了防止可能出现的滥诉现象，保证诉讼的严肃性。如日本《行政诉讼法》第42条规定，民众诉讼只有在法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起；《地方自治法》中也有类似规定。
四、我国行政公益诉讼的原告资格及诉讼类型化探讨
他山之石，可以攻玉。域外法治国家关于原告资格的规定对我们不无启示。关于行政公益诉讼的原告资格，笔者赞同诉讼主体多元的观点，主张将公益起诉权扩展至公民、法人和其他组织。
（一）作为法律监督机关的检察机关
由检察机关作公益代表提起公益诉讼是当今世界各国的普遍作法，且从经济学角度来看这也符合诉讼经济原则。由于检察机关是代表国家诉讼的，因此，我们可以称之为行政公益国诉。
我国现行法律虽没有明文规定检察机关作为公益代表提起诉讼，但在许多法条中都隐含了这样的内容。如《民法通则》等58条、合同法第52条规定：双方当事人恶意串通损害国家利益以及违反法律或社会公共利益的民事行为无效。对于这类行为，任何人均可主张无效。“任何人”自然就包括更能积极主张权利的检察机关。《民事诉讼法》中规定：机关、社会团体、企业、事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。这一条中的“机关”理应包括检察机关，“支持起诉”从广义上理解也应包括“提起诉讼”。而且，由检察机关提起诉讼具有三大优势：
1、检察机关具有代表国家的性质。从检察机关这一机构的来源上考虑，它最初的设立就是作为广泛意义上的“国家代理人”、“公益代表人”角色出现的 (从刑事诉讼中，检察机关作为公诉机关就可见一斑) 。我国检察机关在国家公诉人身份之外又加了一个法律监督人的角色，这更说明了检察机关的“国家代理人”性质。
2、检察机关具有诉讼性。其大部分职能与诉讼有关，拥有强大的诉讼资源和丰富的诉讼经验，由检察机关代表国家提起公益诉讼显然比“另起炉灶”更为经济。
3、检察机关具有独立性和权威性。在我国实行的“一府两院”的权力架构中，检察机关是与法院平行的独立的司法机关，能在一定程度上排除政府的不当干预，追求法律公正，从而更好地维护国家和社会公益。
检察机关应该以何种方式提起行政公益诉讼，是依职权主动提起，还是待相对人的申请而提起呢？这里牵涉到一个诉权与检察机关职权行使的关系问题。笔者认为，应区别情况对待，对于大多数违法行政行为应待相关人申请后再提起诉讼。这主要出于如下考虑：第一，检察机关与行政机关的关系。虽然宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，并没有完整、统一的规定，为避免干扰行政机关正常行使行政权而破坏权力的制约关系，检察机关一般不宜主动提起行政公益诉讼。第二，行政行为的特点。行政行为固然有违法、合法与合理之分，但行政行为也经常带有政策性。侵犯公共利益的行为往往掩饰在政策性的外衣之下，检察机关主动提起行政公益诉讼有干扰行政机关执行政策的嫌疑。第三，国外行政公益诉讼的启示。行政诉讼毕竟不同于刑事诉讼，由检察机关主动提起公诉，纵观国外行政、民事公益诉讼，很少有之。
总之，赋予检察机关行政公诉权，可以使其更好地行使监督职能，保持监督的连续性、一贯性，有效地保护国家和社会的公共利益。
（二）具有一定社会公益职能的国家机关和社会团体、组织
社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，包括各种公益性团体（如消费者协会、残疾人协会、绿色组织等）以及职业性团体（如工会、律师协会等）。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护以及对政府活动的参与和监督。与公民个人的起诉资格相比，社会团体具有相对的优势：其一，社会团体具有公益性团体优势。社会团体一般可以基于设立团体的宗旨，维护社团成员的共同利益以及与宗旨相关的国家利益和社会公共利益。赋予团体这种起诉资格，是与社会团体的宗旨相吻合的，这种优势使得团体更能站在国家利益和社会公共利益的立场去行使诉权，而不至于走向偏激。其二，社会团体具有诉讼能力的优势。不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便，以团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。其三，由社会团体提起行政公益公诉，可以阻止被告不正当的各个击破战术。在单个诉讼中，如果被告满足了原告的要求原告往往会放弃诉求。而在该类诉讼中被告很难收买原告，因为原告代表的是为数众多的受害人，因而被告难以达到其预期目的。其四，对法院来说，可以大量节省审判开支，达到诉讼经济的目的。如果对被害者都实行单个救济，尤其是当同一事件出现众多受害人时，法院将难以应付。所以，赋予社会团体以公益行政诉讼的原告资格，能够使社会团体从行业的角度，有序的维护国家利益和社会公共利益。
另外，鉴于我国目前各级行政机关的关系尚未完全理顺，离法治化的要求还有很大距离，笔者建议引入和重视机关诉讼，使没有隶属关系的各行政机关间除了政治关系之外还有法治关系，即对于某一行政机关侵害公共利益的行为，相关行政机关除了可以运用政治、行政手段予以矫正外，还可以运用法律手段提起行政公益诉讼予以补救。这不仅可以更好的维护公共利益，同时对于促进政治体制改革和法治化的进程都有着十分重要的作用。我国司法实践中已有相关的成功案例。
因该类诉讼是由具有一定社会公共职能的机关、团体提起的，因此我们可以称之为行政公益公诉。虽然该诉讼类型符合诉讼经济原则，但我们必须看到，由行政机关、社会社团的性质决定，他们提起行政诉讼应限于其宗旨的范围，否则将有违诉讼经济原则而有滥诉之嫌。
（三）普通公民、法人和其他组织
在肯定行政公益国诉和公诉模式的同时，还应借鉴美国、日本的经验，将行政公益诉讼的原告资格同时赋予公民个人和一般组织，发挥私人、组织在保护公共利益方面的作用。因起诉主体是私人（组织），因此我们可以称该类诉讼为行政公益私诉。
从传统意义上看，公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。依此界定，公共利益的保护理应有代表公益的政治组织（如行政机关）来完成，为什么还让私人在保护公共利益的过程中发挥作用呢？这是因为公共利益的问题现在已经由公法领域如家庭、身份、刑事行政渗透到私法领域如环境保护，消费者权益保护等，在这种情势下再把公共利益等于行政机关在政治生活中所涉及的利益已经不能反映社会发展的实际了。而且若允许公共利益的保护权由国家机关独占，这本身就构成了一个悖论：因为现在公共利益保护不力的状况很多情况下就是行政机关怠于行使其职权或没有尽到对社会的应有控制甚至是主动滥用职权所造成的。若允许行政机关拥有处理公共利益问题的垄断权，只能造成更多的公共利益保护不力的情况。而让私人参与公共利益的保护，不仅可以避免官僚机构之间的相互包庇的现象，而且能扩大和促进社会民主、社会决策。私人通过行政公益诉讼的方式监督行政机关的行为，事实上起到了私设司法长官的作用。而且，在我国鼓励私人为保护社会公益提起诉讼，正是对“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务”的宪法规定的具体落实，是社会主义民主在诉讼中的具体体现。因此，为了维护社会公共利益，应以事实不利影响为标准，允许无直接法律上利害关系的普通公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼。
不可否认，个别原告提起行政公益诉讼是为了其个人的一己私利，但这又有什么可指责的呢？这种缺乏高尚奉献精神的个人行为客观地发挥着比基于“公共心”活动更为有效的社会作用。我们不能因诉讼的利己行为就冷眼视之，相反，更应关注它的客观效果而给予积极的保护和奖励。况且，通过相应的制度设计，可在一定程度上减少滥诉现象的发生。从我国已经出现的几起涉及公共利益的行政诉讼案件看，并未出现有些学者所担心的“捣蛋者诉讼“，因此，以所谓的滥诉理由禁止赋予公民个人以原告资格是不能成立的。当然，为了防止出现滥诉，出于诉讼效果和诉讼技术的考虑，应当规定公民、法人或其他组织先向检察机关检举或报告，请求检察机关提起行政公益诉讼；检察机关逾期不作处理的，公民、法人或其他组织才可以自己名义直接向人民法院提起行政公益诉讼。这样既能充分利用检察机关的优越性，又能弥补其怠于行使权力的缺陷。
来源：中国公法网